Politikerne tjener på svake klimaavtaler

Det er ingen tvil: Temperaturen på kloden stiger, og natur og livsgrunnlag ødelegges i akselererende tempo. Konsekvensene er dramatiske.

Det finnes ingen verdensregjering som kan tvinge land til å iverksette tiltak som effektivt snur utviklingen. Landene må bli enige. 

Alle vet hva som trengs. Det er avtaler med bred deltakelse og dype forpliktelser – og tiltak som sikrer at medlemslandene holder det de lover. Land som misligholder avtalene de har signert, skal vite at de blir møtt med reelle sanksjoner.

Demokratiske land har forhandlet fram hundrevis at miljøavtaler de siste tiårene. Nesten alle er svake og vanskelige å håndheve. Land som ikke oppfyller forpliktelsene sine, risikerer lite eller ingenting.

Svake avtalers paradoks

– Det skorter på vilje. Det er ingenting i veien for at politikerne kan bruke sanksjoner om de virkelig ønsker det, understreker professor Bård Harstad ved Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo.

Montreal-protokollen, som beskytter ozonlaget, er en av tidenes mest vellykkede, internasjonale miljøavtaler. Den tillater handelssanksjoner. Trusselen om sanksjoner synes å virke.

– Slik troverdighet gjør samarbeidet mellom stater mer stabilt, fristende og effektivt.

Harstad har i mange år analysert hvordan internasjonale avtaler kan designes på best mulig måte, og han underviser på disse områdene både i USA og Frankrike.

Sammen med Marco Battaglini ved Cornell University har han analysert hvordan avtalene blir forhandlet fram i et politisk spill. Forskningsartikkelen publiseres nå i topptidsskriftet Journal of Political Economy. I virkeligheten er det nemlig langt mellom sanksjonene. De to forskerne kaller dette de svake avtalers paradoks.

– Avtalene på miljøområdet er overraskende svake, de omfatter sjelden effektiv håndheving eller overvåking.

– Det er grunn til å spørre: Hvorfor forhandler politikere fram avtaler som de vet med stor sannsynlighet ikke vil bli respektert – selv når de kunne fått på plass en avtale med langt større sjanser for å bli fulgt til punkt og prikke?

Gjennom Paris-avtalen har 195 land i verden forpliktet seg til å gjennomføre utslippskutt. Klimaforhandlingene som pågikk i Katowice i Polen i desember, handlet om hvordan en kan implementere avtalen. Men fortsatt finnes ingen sanksjoner eller straff overfor land som ikke gjør som de har lovet.

Tenker på neste valg

Økonomen minner om at forhandlinger ledes av politikere som tenker på neste valg. Velgerne bestemmer om partiet som sitter med makten og forhandler fram avtaler, vil få fortsette eller bli erstattet i neste periode.

– Vi viser at politikere kan ha fordel av å forhandle fram svake avtaler. De kan utnytte at den endelige beslutningen – om avtalen skal etterleves eller ikke – avhenger av hvilket parti som vinner neste valg, og valgene deretter.

En sterk avtale vil bli etterlevd uansett hvem som sitter i regjeringskontorene i den påfølgende perioden.

– Med en sterk avtale, eller ingen avtale i det hele tatt, er partiet som sitter med makten og partiet som utfordrer makten, identiske på dette området – slik den typiske velger ser det. Begge vil opptre på akkurat samme måte etter valget: I det første tilfellet, fordi avtalen er så sterk at begge må implementere den på samme måte. I det andre tilfelle fordi det ikke vil være noen avtale å implementere.

Med en svak avtale stiller det seg derimot annerledes.

– Hvis vi har en relativt svak avtale uten alvorlige sanksjonsmuligheter, kan velgerne forstå at hvorvidt den blir gjennomført eller ei, avhenger av hvem de stemmer på. Når avtalen er svak, blir den kanskje bare iverksatt om det mest miljøbevisste partiet vinner valget.

Al Gore og Kyoto

De politikerne som har makten den dagen avtalen blir forhandlet fram, vil kunne bruke avtalen som en mulighet til å gjøre seg forskjellige fra opponenten. Det er flere eksempler på det. Al Gore er ett. Den tidligere visepresidenten forhandlet fram den ganske ambisiøse Kyoto-avtalen på vegne av USA.

– Han kan ha gamblet på at avtalen kom til å bli gjennomført bare dersom han vant valget. Dersom republikanerne vant, ville den derimot ikke bli gjennomført. Han kan ha håpet på at med den svake avtalen differensierte han seg fra opponenten, slik at det ville gjøre en forskjell for velgerne hvem de valgte.

Forhandler fram svake avtaler med vilje?

I miljøpolitikken kan vi skille mellom den mest grønne og den minst grønne partiblokken. Begge typer partier kan ha en interesse av å lage en svak avtale som gir dem en fordel i valget.

Det grønneste partiet kan ønske å lage en svak avtale som velgerne ønsker å sette ut i livet – noe som kan skje bare hvis partiet gjenvelges til regjeringskontorene.

Det minst grønne partiet kan ønske å lage en avtale som flertallet av velgerne ikke ønsker. Hensikten kan være at velgerne da vil stemme på dem for å unngå en kostbar implementering.

Både de mest grønne og de minst grønne partiene kan dermed være tjent med en eller annen form for svak avtale. 

– Disse mekanismene kan forklare både at demokratier – der statslederne velges – signerer et større antall avtaler enn andre land, og det faktum at disse avtalene er relativt svake, påpeker økonomiprofessoren.

Må forstå det politiske spillet

– Men det er klart – hvis miljøproblemene er enda viktigere enn å vinne neste valg, så vil politikerne foretrekke en sterk og tøff avtale, framholder professoren. 

 – Ja, for det er en avveining også for politikerne: Hva er viktigst, å vinne neste valg eller redusere utslipp? Det er mulig at klimaproblemet snart blir viktig nok til at mange land vil ha sterke klimaavtaler.

Harstad understeker at det er avgjørende å forstå hvordan politisk opportunisme kan forhindre gode og effektive miljøavtaler.

– For å få klimaproblemet høyere på den politiske dagsordenen og for å presse fram sterkere avtaler med skikkelige sanksjoner, må vi kanskje først innse hvordan opportunismen viker.

– Først når vi har forstått det politiske spillet tilstrekkelig godt, kan vi utvikle den beste avtalen som er mulig å sette ut i livet – gitt de politiske kreftene som er i spill.